中國政府家底報告:凈資產約50萬億 需防局部債務風險
項目組在估算政府資產時,發現很多政府資產處于“沉睡”狀況,有些沒有被統計,有些沒有被合理地統計,很多基礎工作包括政府資產會計上的確認、核算、披露、管理、運營等,都有比較多的欠缺。
外界頗為關注的中國政府債務,背后究竟存在多大的風險,還需參照政府擁有的總資產,來綜合判斷。
8月24日,中國社會科學院財政稅收研究中心“中國政府資產負債表”項目組發布《中國政府資產負債表2017》報告,提供了一個觀察的視角。
項目組估算得出,中國政府總資產規模龐大且穩定,6年間基本維持在百萬億元的水平,2015年超125萬億元。平均來看,中國政府總資產大致為當年GDP的1.8倍。
當然,中國政府負債總規模也比較大,其中地方政府負債和準公共部門發行債券占比較大且增長較快,背后蘊含的風險需引起重視。
不過,項目組認為,無論是否考慮社;鹑笨,中國政府的總資產都能夠完全覆蓋總負債且還有較大空間。2010-2015年,中國政府凈資產規模大致在50萬億元(計入社;鹑笨冢┑乃剑^當年GDP的80%,中國政府債務風險總體可控,只需審慎處理,注意防范局部風險,就能有效應對債務風險。
國企+土地,是資產大頭
財政性金融資產、社保戰略儲備基金、政府投資擁有的基礎設施等固定資產、企業的國有凈資產、土地和油氣資源等,這些都被列入中國政府資產項下。
項目組估算結果顯示,中國政府總資產規模年度間有波動,但2010-2015年總體幾乎都超過百萬億,2015年達到125萬億元。
近年來,隨著我國政府投資的基建規模不斷加大,這部分固定資產在穩步增長,但國有經濟和資源性資產仍然占據大頭。
2010-2015年,國有經濟保持了較快的增長,資源性資產的規模則經歷了較為劇烈的波動。
企業(包括金融機構)的國有凈資產規模,從2010年的22萬億元,逐漸增加到2015年的約46萬億元,占政府總資產規模的比重從21%增加到36%。
項目組指出,資源性資產的估算,無論是在國際上還是國內都比較困難。雖然我國擁有包括土地、礦產、森林、水等諸多資源,但綜合各方面因素,這次估算只包括土地、石油天然氣資產的價值。
資源性資產中,土地是絕對大頭,近年占比都在93%以上。土地價格的波動,使得資源性資產價值年度波動較為劇烈。
社科院財政稅收研究中心特約研究員、項目報告人湯林閩對21世紀經濟報道記者表示,關于土地資產的估算,爭議較大,在國際國內都是一道難題。這次估算,是以土地交易價值乘以土地面積,得到土地資產規模。遵循謹慎保守估計的原則,土地交易價格中扣除了土地開發等成本性支出,土地面積則只計算了城市的土地面積,且扣除掉已用建設用地部分。
土地資產規?傮w呈下降趨勢。2010年土地資產規模約67萬億元,2011年降到約36萬億元,2012年增加到44萬億元,2013年約46萬億元,2014年降為34萬億元,2015年為39萬億元。
湯林閩表示,項目組在估算政府資產時,發現很多政府資產處于“沉睡”狀況,有些沒有被統計,有些沒有被合理地統計,很多基礎工作包括政府資產會計上的確認、核算、披露、管理、運營等,都有比較多的欠缺。
或有負債規模較大
中國政府負債的邊界在哪里,一直是外界爭論的焦點。很典型的爭論在于,當中國政府試圖厘清地方政府債務和地方融資平臺債務的關系時,不少分析仍認為地方融資平臺背后有政府信用背書。
中國政府直接顯性負債,是一筆明白賬。到2015年末,國債余額約10.5萬億,地方政府債務余額15.3萬億,外債的直接顯性部分為7234億元,這三項加總得到直接負債約27萬億元。
項目組對或有和隱性負債的統計,包括以下項目:準公共部門(包括政策性銀行、鐵路總公司)發行的債券、地方政府或有負債(采用經官方核定過的2014年末余額)、國有金融機構不良資產(以2010年解決不良資產成本作為后續年份的估算值)、或有和隱性外債、社;鹑笨诘。
2015年,準公共部門債券約13萬億,地方政府或有負債8.6萬億元,國有金融機構不良資產約4.6萬億,或有外債約8萬億,社;鹑笨诩俣10萬億,得到2015年或有和隱性負債總額約44萬億元。
隨著我國人口老齡化的加劇,曾有機構預測養老、醫療等資金缺口,是中長期我國財政的主要風險點。
湯林閩對21世紀經濟報道記者表示,全面二孩、延遲退休等政策,都會對社;鹑笨诋a生影響。估算社保基金負債時,限制因素很多,政策等變化因素也很多,難以得到一個可以接受的結果。10萬億,是按照已有研究機構的估算,同樣出于謹慎考慮,選取了最高缺口估值作為參考。
政府債務項下,準公共部門發行債券和地方政府直接負債,是其中占比較大、增速較快的項目。如準公共部門債券從2010年的不到6萬億元,逐漸增加到2015年的13萬億;地方政府直接負債則從2010年的近7萬億元增加到2015年的15.3萬億。
遵循謹慎性原則,假定政府或有和隱性負債全部轉化為直接負債(實際不可能,對2007-2012年債務審計結果來看,地方或有債務轉化為政府直接負債比例不超過20%),2015年中國政府總負債規模約70.8萬億元。
不過,相較125萬億總資產規模而言,70.8萬億的總負債能實現完全覆蓋。2015年中國政府凈資產約54.6萬億元,資產負債率為56.4%,凈資產占當年GDP比重將近80%。
區別于西方國家,政府舉債是為了彌補經常性財政支出缺口,為了補貼、福利開支等,中國政府舉債多為了基礎設施,形成了固定資產。
湯林閩表示,我國基礎設施很多是政府主導的,是通過政府負債獲得的資金。基礎設施建設為后續經濟發展奠定了基礎,在考慮政府債務風險時,也要看到負債形成了資產,產生了正向溢出效應。
大量政府舉債形成了更為通達的基礎設施,但也有不少形象工程、低效工程,投資效率如何也是外界關注的焦點。
總體風險可控,是否還有其他問題?8月24日,中國人民大學財政金融學院教授賈俊雪表示,除了關注資產和債務總量,還應關注資產和債務的期限結構。1998年東南亞危機,以及2009年希臘主權債務危機,都是因為短期外債規模太大。債務和資產的期限結構是否能較好地均衡、資產的流動性如何等,直接決定了在金融危機或外債沖擊時的應對能力。
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