中國宏觀稅負(fù):高在哪里,從哪里降?
中國宏觀稅負(fù)有多高?從橫向比較看,中國狹義宏觀稅負(fù)(稅收/GDP)已達(dá)17.5%,雖然低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,但明顯高于俄羅斯、印度、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體,而中國廣義宏觀稅負(fù)(一般政府收入/GDP)高達(dá)27.6%,已和大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相差無幾,這表明中國各種非稅費(fèi)用負(fù)擔(dān)壓力明顯偏高。從縱向趨勢來看,94-12年間,中國財(cái)政收入、稅收收入增速持續(xù)高于GDP名義增速,收入法下,生產(chǎn)稅凈額/GDP也從94年的13%升至16年的16%。過去十年間,非稅收入整體增長到5倍,其中專項(xiàng)收入漲幅5.6倍,土地出讓金收入也接近翻番。
企業(yè)稅負(fù)偏重,間接稅比重大。中國企業(yè)部門稅負(fù)偏重,表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是整體稅負(fù)偏重。我國企業(yè)納稅占比超過80%,其中增值稅、企業(yè)所得稅分別占到39%和22%,相比之下,歐美發(fā)達(dá)國家企業(yè)稅收占比普遍在40-50%。此外,廣義稅負(fù)中的各種費(fèi)用、土地出讓金和社保基金繳納,也都主要由企業(yè)承擔(dān)。近兩年,隨著政府簡政放權(quán),非稅收收入規(guī)模下降,但是土地出讓金和社保基金繳納逐年遞增,企業(yè)廣義稅收負(fù)擔(dān)并沒有減輕。二是間接稅比重過大。目前我國企業(yè)稅費(fèi)中,以增值稅、消費(fèi)稅為代表的間接稅占總稅收比重達(dá)到60%,而發(fā)達(dá)國家一般在50%以下。增值稅是我國企業(yè)最主要的間接稅稅種。美國等部分國家或地區(qū)甚至不設(shè)增值稅,而在采用增值稅的國家中,我國16%的基本稅率也處于世界中等水平,高于亞洲新興市場國家。增值稅占比過高,反映出我國稅收制度過于依賴商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅。
居民稅負(fù)尚可,收入調(diào)節(jié)欠佳。整體來看,我國居民稅負(fù)并不算重。宏觀視角下,我國個(gè)人所得稅/GDP僅為1.4%,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家,甚至低于拉美新興市場國家,個(gè)稅占稅收比重7.7%,不及美國1/5,也同樣低于拉美新興市場國家。微觀視角下,個(gè)人所得稅/人均可支配收入為2.9%,遠(yuǎn)低于主要發(fā)達(dá)國家10%的平均水平。然而,由于向企業(yè)征收的間接稅部分會轉(zhuǎn)嫁給居民,加上過去幾年,個(gè)稅增速遠(yuǎn)超居民收入增速,所以居民實(shí)際感受稅負(fù)并不輕。并且,目前個(gè)人所得稅制度并未能較好的調(diào)節(jié)居民間的收入再分配。近兩年我國居民收入基尼系數(shù)再度回升,收入差距擴(kuò)大,這從側(cè)面反映個(gè)稅對收入調(diào)節(jié)不力。其關(guān)鍵原因在于,我國個(gè)稅征收中,對勞動(dòng)報(bào)酬收入課稅較高,在資本所得稅方面稅率較低。現(xiàn)行稅法下,我國并未對個(gè)人設(shè)置資本利得稅,個(gè)人所獲得的資本利得部分計(jì)入財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得收入,適用20%的比例稅率,而反映勞務(wù)報(bào)酬的工薪所得,則適用7級超額累進(jìn)稅率,最高可達(dá)45%,資本利得部分占個(gè)稅比重僅為6.4%,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。
降低稅負(fù),路在何方?我們認(rèn)為,未來在以下三個(gè)領(lǐng)域仍然存在降低稅負(fù)的空間:一是降低非稅負(fù)擔(dān)。今年初全國兩會《政府工作報(bào)告》中,在“深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”部分提出,要大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān),包括進(jìn)一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)、調(diào)低部分政府性及基金征收標(biāo)準(zhǔn),并提出全面為市場主體減輕非稅負(fù)擔(dān)3000億的目標(biāo)。二是降低企業(yè)間接稅負(fù)。《政府工作報(bào)告》同樣提出,要進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù),尤其是改革完善增值稅制度。3月底國務(wù)院常務(wù)會議確定從降低部分行業(yè)增值稅率、統(tǒng)一并上調(diào)增值稅小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行稅額一次性退還等三個(gè)方面深化增值稅改革。而本周召開的國務(wù)院常務(wù)會議也強(qiáng)調(diào)“積極財(cái)政政策要更加積極”,并聚焦減稅降費(fèi),意味著下半年企業(yè)減稅仍然值得期待。三是調(diào)整居民稅負(fù)結(jié)構(gòu)。《政府工作報(bào)告》提出,要為企業(yè)和個(gè)人減稅8000多億元,而6月底《中華人民共和國個(gè)人所得稅法修正案(草案)》提請人大審議,時(shí)隔7年個(gè)稅起征點(diǎn)再次上調(diào),稅率級距也進(jìn)一步擴(kuò)大,同時(shí)新增專項(xiàng)附加扣除,將有助于提振消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需。我們認(rèn)為,在降低居民總稅負(fù)的同時(shí),也應(yīng)調(diào)整居民稅負(fù)結(jié)構(gòu),下半年仍然值得期待。
1. 中國宏觀稅負(fù)有多高?
1.1 橫向比較:高于其他新興經(jīng)濟(jì)體
狹義宏觀稅負(fù):低于發(fā)達(dá)國家,但高于其他新興。狹義的宏觀稅負(fù)是指一國稅收收入占GDP的比重。根據(jù)OECD最新數(shù)據(jù),16年36個(gè)OECD國家稅收收入/GDP的平均值為34.3%。其中最高的丹麥達(dá)到了45.9%,美國(26.0%)、日本(30.7%)、英國(33.2%)、德國(37.6%)、法國(45.3%)普遍在30%以上。而16、17年中國稅收收入/GDP僅為17.5%,雖然低于上述主要發(fā)達(dá)國家,但仍然高于其他新興經(jīng)濟(jì)體,俄羅斯(16.8%)、印度(16.1%)、巴西(14.3%)的稅收收入/GDP均低于我國。
廣義宏觀稅負(fù):接近發(fā)達(dá)國家,新興中排名前列。廣義的宏觀稅負(fù)指一國一般政府收入占GDP的比重,其中一般政府收入包括公共財(cái)政收入(稅收收入+非稅收入)和政府性基金收入兩部分。根據(jù)IMF的統(tǒng)計(jì),17年各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一般政府收入/GDP的平均值達(dá)到36%,而新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體僅為26%。而17年中國一般政府收入/GDP為27.6%,和大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已相差不多,在新興經(jīng)濟(jì)體中也是處于偏高水平。如果把社保基金收入、國有資本經(jīng)營收入也算作政府收入,中國廣義宏觀稅負(fù)將突破30%。
“費(fèi)”的相對壓力更大!更值得注意的是,廣義宏觀稅負(fù)較狹義宏觀稅負(fù)增加的部分主要是“費(fèi)”。比如非稅收入包含專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收入、罰沒收入和其他收入。政府性基金收入中,國有土地使用權(quán)出讓金占比超過70%。將各種“費(fèi)”納入統(tǒng)計(jì)后,中國宏觀稅負(fù)排名更為靠前,這意味著,中國費(fèi)的壓力較稅相對較大。
1.2 縱向趨勢:稅負(fù)持續(xù)增加,非稅不容忽視
財(cái)政、稅收增長快于經(jīng)濟(jì),財(cái)稅負(fù)擔(dān)持續(xù)上升。94年分稅制改革以來,財(cái)政收入、稅收收入增速持續(xù)高于經(jīng)濟(jì)增速,這一現(xiàn)象一直持續(xù)到12年。與之相應(yīng)的是,中國財(cái)政收入、稅收收入占GDP的比重也從90年代的10%左右,持續(xù)上升至17年的20.9%和17.5%。與之相應(yīng)的是,收入法下,生產(chǎn)稅凈額占GDP的比重也從90年的13%持續(xù)上升至16%。
非稅收入、土地出讓收入漲幅較快,不容忽視。而非稅收入、土地出讓收入的快速增長令宏觀稅負(fù)進(jìn)一步加大。過去十年間,非稅收入整體增長到5倍,其中專項(xiàng)收入增幅達(dá)到5.6倍。而政府性基金收入也從12年的3.8萬億元上升至17年的6.1萬億元,接近翻番。而非稅收入和土地出讓收入的征收對象主要是企業(yè)。其中土地出讓收入又通過地價(jià)傳導(dǎo)至房價(jià),最終由居民承受。
2. 企業(yè)稅負(fù)偏重,間接稅比重大
2.1 中國企業(yè)部門稅負(fù)偏重
根據(jù)納稅主體劃分,我國的企業(yè)部門納稅占比超過80%。當(dāng)前我國共有包括增值稅、消費(fèi)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城建稅、契稅、土地增值稅等18 個(gè)主要稅種,其中企業(yè)兩大納稅稅種增值稅和企業(yè)所得稅在2017年總稅收中的占比分別達(dá)到39%和22%,企業(yè)納稅占比合計(jì)超過80%。
而從廣義宏觀稅負(fù)的角度來看,企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)也很重。除了狹義的稅負(fù)以外,廣義宏觀稅負(fù)主要包括非稅收收入中的各項(xiàng)費(fèi)用、土地出讓金和社保基金繳納,其中前兩項(xiàng)也主要由企業(yè)承擔(dān)。近兩年,隨著政府簡政放權(quán),非稅收收入規(guī)模開始出現(xiàn)下降,但是土地出讓金和社保基金繳納逐年遞增,企業(yè)廣義稅收負(fù)擔(dān)并沒有減輕。
與其他國家相比,我國的企業(yè)稅占比明顯偏高。按照企業(yè)稅占總稅收的比重來計(jì)算,2017年我國企業(yè)稅占比超過80%,相比之下,主要發(fā)達(dá)國家美國、加拿大、英國、德國企業(yè)稅占比僅為34%、42%、50%和52%。可以說,與OECD主要發(fā)達(dá)國家相比,我國的稅收負(fù)擔(dān)主要由企業(yè)承擔(dān)。
而從稅收占企業(yè)利潤的比重來看,我國的企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)也相當(dāng)重。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2017年我國企業(yè)納稅規(guī)模占利潤總額的比重高達(dá)67%,僅僅略低于巴西。無論是和歐美的發(fā)達(dá)國家,還是和亞洲其他新興市場國家相比,我國企業(yè)稅費(fèi)占利潤的比重都過高。
企業(yè)稅負(fù)過重將降低企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的積極性,因此合理減稅是未來激發(fā)企業(yè)活力,托底經(jīng)濟(jì)的重要手段。
2.2 中國企業(yè)間接稅比重大
直接稅是對收入或財(cái)富征稅,而間接稅相當(dāng)于對消費(fèi)的征稅。稅收按照實(shí)際負(fù)擔(dān)人可以分為直接稅和間接稅,前者根據(jù)所得或者利潤征稅,可以用于再分配、維護(hù)社會公平,而后者對交易或消費(fèi)的行為征稅,容易發(fā)生稅負(fù)轉(zhuǎn)移,但是簡單易行。目前我國稅種中增值稅、消費(fèi)稅均屬于間接稅,而企業(yè)和個(gè)人所得稅屬于直接稅。
企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重主要是因?yàn)槠髽I(yè)間接稅占比過高。根據(jù)我國稅收收入分配來看,2017年我國企業(yè)稅費(fèi)中企業(yè)所得稅占比27%,而以增值稅、消費(fèi)稅為主的間接稅占比則超過70%,其中光增值稅一項(xiàng)占比就達(dá)到47%。
而橫向比較,我國企業(yè)間接稅占比也明顯高于其他國家。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),發(fā)達(dá)國家企業(yè)間接稅占總稅收的比重一般在50%以下,相比之下,我國企業(yè)間接稅占總稅收的比重則達(dá)到60%。發(fā)達(dá)國家企業(yè)間接稅占比較低,是因?yàn)樗麄円灾苯佣悶橹鳎⑶覀(gè)人所得稅比重較大,因而直接征自流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的間接稅比中國低很多。
考慮到我國企業(yè)最主要的間接稅是增值稅,下面我們對增值稅的情況再做進(jìn)一步的分析。
我國增值稅率處于世界中等水平,并不算高。目前美國等少數(shù)國家或地區(qū)不設(shè)增值稅,而是對終端銷售征稅。在采用增值稅的國家中,我國16%的基本稅率處于世界中等水平,略高于亞洲新興市場國家,而低于發(fā)達(dá)國家。
但是增值稅占比過高反映出我國稅收制度過于依賴商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅。英國、法國等歐美發(fā)達(dá)國家雖然增值稅率高,但整體稅收以直接稅為主,因此增值稅總額的比重不大。我國與其他亞洲國家一樣主要依賴間接稅,但是由于我國稅率相比他們較高,因此最終導(dǎo)致我國增值稅占比過高。
直接稅方面,盡管我國企業(yè)所得稅占比雖不高,但與其他國家相比,我國企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅之比也不低。2017年我國企業(yè)所得稅是個(gè)人所得稅的2.7倍,這一比例僅低于越南,但是高于同為亞洲國家的日本、韓國、泰國和馬來西亞。而發(fā)達(dá)國家則主要以個(gè)人所得稅為主,企業(yè)所得稅一般僅為個(gè)人所得稅的20-40%。
因此,我國企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重主要與我國以間接稅為主的稅收體系相關(guān),同時(shí)在主要依靠間接稅的亞洲國家中,我國的企業(yè)相關(guān)稅率又較高。為了解決企業(yè)稅負(fù)過重的問題,我們認(rèn)為需要逐步減少間接稅征收范圍,提高直接稅比重。同時(shí),針對企業(yè)的各項(xiàng)稅收,需要適當(dāng)降低相關(guān)稅率。
3. 居民稅負(fù)尚可,收入調(diào)節(jié)欠佳
居民部門是我國稅收收入的另一大來源。其中,個(gè)人所得稅是我國居民繳納的最主要稅種,雖然像房產(chǎn)稅、車船稅等財(cái)產(chǎn)稅也有居民繳納的部分,但與個(gè)稅相比金額較小,對居民總體稅負(fù)影響不大。鑒于此,我們對居民稅負(fù)的分析主要從個(gè)稅的角度來展開。
3.1 居民稅負(fù)到底重不重?
從宏觀視角來看,我國居民個(gè)稅負(fù)擔(dān)并不算重。16年我國個(gè)人所得稅稅收收入占GDP比重僅1.4%,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平,甚至低于墨西哥(3.5%)、巴西(2.6%)、智利(1.8%)等新興市場國家。以個(gè)稅收入占稅收總收入比重來衡量,我國仍處于偏低水平,16年占比僅為7.7%,不及美國的五分之一,與智利(8.8%)、巴西(8.1%)等新興市場國家較為接近。
微觀尺度下,居民稅負(fù)同樣不算高。15年我國人均個(gè)人所得稅收入占人均可支配收入比例約為2.9%,與智利的水平相當(dāng),排名遠(yuǎn)在發(fā)達(dá)國家之后,而主要發(fā)達(dá)國家這一比值均超過10%。
為何居民稅負(fù)看似不重,但實(shí)際感受卻并不輕?一方面,我國稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主,雖然看似居民直接稅收負(fù)擔(dān)不重,但向企業(yè)征收的增值稅、消費(fèi)稅等稅種會有相當(dāng)一部分最終轉(zhuǎn)嫁給居民承擔(dān)。另一方面,盡管個(gè)人所得稅籌集的稅收收入相對有限,17年個(gè)稅收入1.2萬億元,排在第四,僅是增值稅收入的1/5,但稅種設(shè)置的主要目的應(yīng)是調(diào)節(jié)居民間的收入分配,如果收入分配調(diào)節(jié)效果不佳,勢必使得居民感覺“稅負(fù)重”。
3.2 收入分配調(diào)節(jié)欠佳
那么,個(gè)稅調(diào)節(jié)居民間收入分配的作用究竟發(fā)揮得如何呢?
收入差距擴(kuò)大,個(gè)稅增速過快。近兩年來我國居民收入差距在緩慢擴(kuò)大,基尼系數(shù)由15年的0.462上升至16年的0.467,雖然由多方面因素所致,但也從側(cè)面反映出個(gè)稅對收入分配的調(diào)節(jié)不力。而更值得注意的是,個(gè)稅收入增速快速增長,遠(yuǎn)超稅收收入和人均可支配收入增速,17年個(gè)人所得稅收入增速高達(dá)18.6%,超過人均可支配收入增速的2倍,在我們看來,個(gè)人所得稅未能遏制收入擴(kuò)大的趨勢,反而成了全體居民收入水平提升的阻力!
為何個(gè)稅的調(diào)節(jié)作用難以得到充分發(fā)揮?
一方面,這同我國個(gè)稅結(jié)構(gòu)因素有關(guān)。我國個(gè)人所得稅在征收上對勞動(dòng)報(bào)酬收入課稅較高,而在資本所得方面稅率較低。現(xiàn)行稅法下,我國并未對個(gè)人設(shè)置資本利得稅種,個(gè)人所獲得的資本利得部分計(jì)入財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得收入,適用20%的比例稅率,而反映勞務(wù)報(bào)酬的工薪所得,則適用7級超額累進(jìn)稅率,最高可達(dá)45%。橫向比較來看,我國資本利得部分稅收占個(gè)稅比重僅6.4%,而如韓國和瑞典均超過10%,美國也達(dá)到8.2%的水平,我國同發(fā)達(dá)國家相比對資本利得課稅比重偏低。
收入來源結(jié)構(gòu)差異減弱個(gè)稅調(diào)節(jié)效果。不同收入群體在收入來源上存在差異,綜合披露城鎮(zhèn)居民分組收入來源數(shù)據(jù)的11省市情況來看,高收入群體更加依賴于財(cái)產(chǎn)性收入,而低收入群體則依賴工資性收入。16年高收入群體工資性收入占比57%,低于低收入群體約9個(gè)百分點(diǎn),而高收入群體財(cái)產(chǎn)凈收入占比高于低收入群體2.4個(gè)百分點(diǎn)。因此,在我國個(gè)稅對資本利得部分征稅偏低的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)下,對財(cái)產(chǎn)性收入的課稅不及工資性收入,而高低收入群體收入來源的差異,使得個(gè)稅對收入分配差距的調(diào)節(jié)效應(yīng)明顯減弱。
另一方面,個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用,還與個(gè)稅制度偏僵化存在一定關(guān)系。備受關(guān)注的個(gè)稅起征點(diǎn)自11年從2000元提高到3500元以來,已近七八年未有上調(diào),而即使在此期間內(nèi)個(gè)人實(shí)際收入并未增加,在價(jià)格因素帶動(dòng)下的名義收入上升也會提高其適用稅率,增加居民的稅收負(fù)擔(dān)。此外,分類征收的個(gè)稅征收模式僅關(guān)注居民的收入水平,而并未考慮到不同納稅主體的實(shí)際生活負(fù)擔(dān)差異,也難以調(diào)節(jié)居民之間真實(shí)的收入差距。
4. 降低稅負(fù),路在何方?
基于前面的分析,我們認(rèn)為,未來在以下三個(gè)領(lǐng)域仍然存在降低稅負(fù)的空間:
一是降低非稅負(fù)擔(dān)。中國狹義宏觀稅負(fù)17.5%,考慮非稅收入、基金性收入(主要是賣地收入)后的廣義宏觀稅負(fù)達(dá)到27.6%,在新興市場國家中均處于較高水平。今年初全國兩會《政府工作報(bào)告》中提出,18年要著重抓好9個(gè)方面的工作,在“深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”中就提出,要大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān),包括進(jìn)一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)、調(diào)低部分政府性及基金征收標(biāo)準(zhǔn),并提出全面為市場主體減輕非稅負(fù)擔(dān)3000億的目標(biāo)。
二是降低企業(yè)間接稅負(fù)。中國稅收中80%來自企業(yè),企業(yè)稅費(fèi)占到利潤的2/3,而企業(yè)感覺稅負(fù)壓力較重,很大程度上與間接稅占比較高有關(guān)。今年初《政府工作報(bào)告》中同樣提出,要進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù),尤其是改革完善增值稅制度。3月底國務(wù)院常務(wù)會議也確定將從降低部分行業(yè)增值稅率、統(tǒng)一并上調(diào)增值稅小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行稅額一次性退還等三個(gè)方面深化增值稅改革。我們估算3月底減稅政策將令工業(yè)企業(yè)增值稅下降2100億元,令工業(yè)企業(yè)利潤增速提升2.1%。而本周召開的國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)“積極財(cái)政政策要更加積極”,并聚焦減稅降費(fèi),意味著下半年企業(yè)減稅仍然值得期待。
三是調(diào)整居民稅負(fù)結(jié)構(gòu)。中國居民稅負(fù)整體并不算重,但對勞動(dòng)報(bào)酬收入課稅較高,在資本所得方面稅率較低,這削弱了稅收的收入再分配功能。年初《政府工作報(bào)告》中提出,要為企業(yè)和個(gè)人減稅8000多億元,而6月底《中華人民共和國個(gè)人所得稅法修正案(草案)》提請人大審議,時(shí)隔7年個(gè)稅起征點(diǎn)再次上調(diào),稅率級距也進(jìn)一步擴(kuò)大,同時(shí)新增專項(xiàng)附加扣除。我們估算此次個(gè)稅改革政策將令居民稅負(fù)降低20%左右,助于提振消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需。我們認(rèn)為,在降低居民總稅負(fù)的同時(shí),也應(yīng)調(diào)整居民稅負(fù)結(jié)構(gòu),下半年仍然值得期待。
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